美国联邦政府换 届 对能源独立政策有何影响？

美国的政治体制和基本国情决定了美国缺乏具有长远指导意义的能源规划。自20世纪70年代以来，美国历届政府均将能源独立作为能源政策的核心目标，无论谁上台执政，尽管在具体方式和侧重点上存在差异，但对这一目标始终一以贯之。拜登上台后，虽然一反特朗普时期复兴化石能源的政策导向，着力推动清洁能源转型和应对气候变化，但实质上是推进更高层次的能源独立。

能源独立——美国历届政府能源政策的核心

从20世纪70年代第一次石油危机开始，美国在国家政策导向上就一直把能源安全置于重要地位，能源独立成为美国国策的重要组成部分，而油气则是能源独立的关键所在，贯穿于过去近50年美国历届政府的施政纲领。

1973年，美国总统尼克松首次提出能源独立计划，自此之后，美国历届政府均将实现能源独立作为能源政策的核心内容和追求的头号目标。但自20世纪70年代初起，美国石油产供面临巨额缺口，使得美国不得不从世界各地大量进口石油，且进口量逐年递增。到2005年，美国石油进口量创历史最高水平，达到了6.3亿吨左右，约占当年全球石油消费量的16%，对外依存度达到了67%的历史最高点。

为确保油气供应安全，美国一是依托其强大的海权控制，采取制裁、战争、价值观输出等手段，介入石油产区的地缘政治局势，构建有利于自身的能源战略格局；二是不断加强与加拿大、墨西哥和委内瑞拉等产油国的贸易关系，构建北美与拉美能源安全网；三是大力推动对国内能源开采的研发投入，推动了后来的页岩气、页岩油革命。而正是从2006年左右开始的页岩气、页岩油革命，大幅提高了美国本土的油气供应能力。

2016年特朗普执政后,美国将推动“能源独立”的政策措施和实施效果都推向了新的高度。2021年1月20日，拜登新一届联邦政府上台，意在将能源转型和应对气候变化作为内政外交的重要抓手，大幅减少国内化石能源需求量和生产量，以国内油气生产满足不断下降的国内油气需求，以国内自主清洁能源供应满足绝大部分能源需求，其本质是实现更高层次的能源独立、更高水平的能源安全。

特朗普时代 —— 化 石 能 源 为“王”

特朗普能源政策的核心是“促使美国实现能源独立”，具体目标是“使美国成为能源净出口国，从而创造上百万的就业机会”，实现途径为“充分利用美国国内的能源资源”。因此其政策导向就是将环境保护与气候变化放在次要位置，为石油、天然气和煤炭的开发提供更多的便利，试图恢复燃煤发电的地位。

特朗普任期内的主要能源政策和举措包括：撤销气候行动计划和清洁水等法案，以及160多项联邦政府针对气候变化放松管制的规定；发布新规以加快化石燃料如天然气、页岩油和石油的开发，能源开采收益用于道路、桥梁、学校等基础设施建设；强调清洁煤炭技术的发展，以重振美国逐渐萧条的煤矿业；与海湾国家积极建立友好的能源关系，摆脱对欧佩克产油国和其他与美国利益相冲突国家的能源依赖；缩小美国环保署的工作职责范围，仅针对保护干净的水源和空气、保护自然栖息地和保护区等；大幅压缩对联邦可再生能源公共研发机构的经费支持。

特朗普对可再生能源持保守态度。在2016～2020年执政时期，美国新能源产业虽然规模成长较快，但依然离不开持续的政策扶持和资金补贴，而美国煤炭和油气资源不仅产业发展成熟，而且具备储量丰富、开采成本低、产品价格低廉等优势，可以很好地契合特朗普政府重振美国制造业的战略意图。

事实上，特朗普过去四年的一系列政策措施，进一步夯实了美国能源独立的基础。到2019年，美国已经成为天然气、煤炭和成品油净出口国，其液化天然气主要出口到欧洲、亚洲和拉丁美洲。

2019年，美国原油和天然气产量均居世界第一，原油日产量占到全球的17.9%（65%来自页岩油，近16%来自海上开采）；原油、天然气自给率分别从2015年的62%、98%，上升至78%、

108%，成为天然气净出口国。

美国在国际能源版图上的地位更加凸显,给国际能源价格带来较大冲击, 把国际油价从100美元/桶左右拉到了50美元/桶附近。特朗普为了让美国既能为发展传统化石能源产业松绑，又能从全球环境事务中脱身，采取收缩控制气候变化国际合作的做法，退出《巴黎协定》。

尽管特朗普在任期间主要致力于复兴化石能源，但其国内能源结构却呈现出两种截然不同的景象：一方面，美国电力行业“去煤化”加速推进，2015~2019年累计退役煤电装机容量5560万千瓦，而在此期间几乎没有新建投产任何煤电机组。另一方面，可再生能源产业保持快速发展态势，2015～2019年累计新增风电装机容量4100万千瓦，太阳能发电装机容量5700万千瓦。到2019年，美国可再生能源消费自1885年来首次超过煤炭，成为仅次于石油和天然气的第三大电源，包含核电在内的非化石能源消费比重接近20%。

伴随能源结构优化，近年来美国能源行业二氧化碳排放一直处于下降通道，2007~2019年，美国经济总量（GDP）从14.45万亿美元增长到21.43万亿美元，而同期二氧化碳排放量却下降了15%，表明美国已经进入经济与碳排放“脱钩”阶段。

出现联邦政策导向与实际效果不一致的情况，主要有两个方面原因：

一是能源市场竞争格局发生了从量到质的变化。过去5年，全球光伏和陆上风电度电成本开始快速下降，在没有补贴的情况下，光伏与风电已经能够与化石燃料发电竞争。2019年，美国新建陆上风电项目的年均成本为2.8~5.4美分/千瓦时，仅为煤电的1/3~1/2, 是天然气联合循环发电的1/2。2009~2019年风电成本累计下降70%，年均下降11%。晶硅、薄膜大型地面光伏电站的均准化成本已分别低至3.6～4.4美分/千瓦时、3.2~4.2美分/千瓦时，低于新建煤电和天然气联合循环电站。2009~2019年，美国大型地面光伏电站均准化成本累计下降89%，10年来年均下降20%。

二是联邦政策效果在一定程度上受到地方政府和企业实践的抵消。加州、纽约州等不少联邦州长期致力于推动清洁能源开发和应对气候变化，很多能源企业在市场驱动下也从化石能源转向清洁能源，从而对冲了联邦政府政策影响。

由此可见，特朗普执政期间，美国能源独立的基础更加稳固，能源消费结构持续优化，二氧化碳排放进入了下降通道，因此有观点认为，当下的美国能源行业处于近70年来最好的时期。

拜登新政府——重建清洁能源核心地位

1月20日，拜登正式宣誓就任美国第46届总统。从竞选承诺和上任后一系列能源相关举措来看，新一届政府将对特朗普支持化石能源和煤电等政策彻底改革，大力发展以风电和光伏为代表的清洁能源发电，加速能源转型进程，引领美国从“油气资源独立”迈向“清洁能源独立”，振兴美国产业、拉动经济、创造就业，并以能源气候外交重塑美国在全球的领导力。

化石能源政策方面，一是实施更加严格的油气开发政策，推翻特朗普时期对油气产业的优惠政策，包括取消加拿大到美国的石油管道（KeystoneXL）许可，禁止在公共土地和水域（包括北极国家野生动物保护区）上获得新的石油与天然气开采许可，决定修订汽车燃油经济性和排放标准、甲烷排放标准以及家电和建筑能效标准；二是停止为煤电海外投资融资，大幅减少海外私人投资公司、进出口银行和美国国际开发金融公司投资组合的碳足迹，禁止这些机构为燃煤电厂融资；三是停止化石能源补贴，从2022年起联邦政府预算不再列支相应科目。

清洁能源政策方面，一是加大清洁能源项目投资与开发，到2025年将光伏装机容量增加一倍，到2030年将海上风电装机容量增加一倍；二是大力支持电动汽车发展，规定联邦政府每年5000亿美元预算所采购的设备更加依赖清洁能源，政府车队全部采购和使用清洁和零排放车辆，2030年前建设50万个公共充电点；三是支持清洁能源技术创新，在能源部设立“高级气候研究项目机构”（ARPA-C），未来10年投资4000亿美元，专门推动大规模电网侧储能、小型模块化核反应堆、可再生能源制氢、碳捕捉与封存等关键技术研发。

气候政策方面，一是将应对气候危机置于美国外交政策和国家安全的中心，重返《巴黎协定》，定于2021年4月22日召集召开应对气候变化世界领导人峰会；二是提出到2035年实现零碳电力系统，到2050年实现碳中和；三是制订气候融资计划，利用多边和双边渠道与机构，协助发展中国家实施雄心勃勃的减排措施，促进资本流向与气候相关的投资，远离高碳投资。

拜登能源新政让不少应对气候变化和清洁能源支持者们欢欣鼓舞，尤其是目前出现了行政和立法均由民主党控制的少有局面，使得白宫行政命令受到国会阻挠的可能性进一步减小，但还是要看到，由于能源政策的长期性与总统四年任期的短暂性存在天然矛盾，拜登在其任期内上述目标能否实现以及多大程度上实现，仍然存在很大不确定性。特别是，美国传统能源行业力量仍然十分强大，相关政策能否真正推出，各级地方政府和企业如何响应也都存在变数。拜登能源新政对美国能源转型和全球能源市场的影响还有待进一步观察。

作为世界前两大经济体、能源消费国和碳排放国，中美之间围绕能源与气候变化领域的交流与合作对世界能源转型、应对气候变化和可持续发展至关重要。

随着拜登新政府上台，中美之间的合作基础、必要性和可能性进一步增加。鉴于两国均提出碳中和的远景目标，双方可以在落实《巴黎协定》、碳达峰、碳中和、建设全球碳排放交易市场、气候投融资等领域加强合作。两国还可以推动G20、联合国气候变化框架公约等机制出台更有力度的目标与举措，为国际气候治理持续注入新动力。中美地方政府、民间和智库的能源转型与气候治理合作有望更加频繁密切。

（作者均供职于全球能源互联网发展合作组织（集团有限公司））