“双碳”目标对城市能源发展规划提出新要求

“2030年碳达峰、2060年碳中和”（下文简称“双碳”目标）下，城市能源发展规划的重要性和急迫性提升。本文总结城市能源规划编制的现状，探讨“双碳”目标对城市能源发展规划提出的新要求，以期为城市未来开展规划编制和滚动修订工作提供参考。

城市能源发展规划是什么？

城市能源发展规划是为了更好地适应城市经济、社会发展和生态环境保护的需要，在城市发展总体目标指导下的城市重点专项规划，是指导城市未来五年能源发展的总体蓝图和行动纲领，是规划建设有关重大能源设施的基本依据，从而指导各专项规划，并指导区（市）县能源发展。

城市能源发展规划有三个特点。一是引导性。城市能源发展规划对城市能源发展的目标和路径进行展望，对未来重大项目、技术突破、政策制定、产业发展进行引导。二是衔接性。城市能源发展规划与国家级和省级的能源发展五年规划、城市的国民经济和社会发展五年规划纲要、城市总体规划、土地利用规划、生态环境保护规划等充分衔接。三是综合性。城市能源发展规划是制定电力、燃气、供热、油品、可再生能源、分布式能源等专项规划、年度计划和政策措施的基本依据。

为什么编制城市能源发展规划？

相对于城市能源的各种专项规划，城市能源发展规划作为城市能源的总体规划，其独特价值作用主要体现在以下三个方面。

一是统筹实现多维度的转型目标

通过构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系，既满足经济社会发展、人民生活水平提升、新型城镇化带来的能源安全保障要求，又满足污染物排放控制、温室气体减排带来的能源清洁低碳转型的要求。由于能源体系是一个系统问题，因此需要通过城市能源发展规划来系统考虑能源消费总量控制、煤炭消费总量控制、能源消费强度降低、非化石能源比重提升等多个目标，从而研判出各种一次能源的需求、各种终端能源的需求，制定供给侧和需求侧资源协同优化的具体指标。

二是统筹保障多品种的能源供应

能源供应安全始终是城市主政者关注的重大问题。城市供电、供热、供气规划分别进行了相对独立的供需研究，可能造成负荷需求的重复计算，从而加重发电运行小时数降低、弃风弃光的情况，还可能造成管廊的重复建设。能源发展规划可以统筹协调多品种能源供应专项规划，推动更高效、集约、经济的多品种能源供应安全保障。

三是统筹安排多领域的重点任务

城市能源发展规划统筹推动制定能源供应、能源消费、技术创新、体制机制等多领域的重点措施。专项规划相对更加关注单个能源品类供应设施建设或者单个转型目标的措施，而城市能源发展规划可以对市场、技术、产业、体制等共性问题进行更深层次的系统谋划。

从目前规划编制要求和实际经验来看，城市能源发展规划的前期、编制、报批、实施和调整全过程是一个系统工程，凝聚了大量相关方的智慧结晶。城市能源发展规划在衔接各个能源专项规划和下辖区（市）县能源规划中发挥了极大的统筹协调作用，可以推动各个专业部门和区县政府主管部门发挥出各条块的优势作用。

城市能源发展规划有什么主要内容？

国家能源局印发了规范性文件《省级能源发展规划管理办法》（国能规划[2016]46号），规范省级能源规划工作，加强国家和省级能源规划衔接。而城市能源发展规划缺乏管理办法，没有统一的要求。从已经出台的城市能源发展规划内容来看，基本上是参考了国家能源规划和省级能源规划的内容。其重点内容主要包括城市能源发展现状、发展形势、指导思想、基本原则、发展目标、主要任务、保障措施和重点项目。

城市能源发展规划中发展目标通常有总量控制、能源消费结构优化、能源供应安全保障、节能环保、民生改善惠民等五类。各城市基本上均提出了这五大类目标，但是在每个类别里选择具体指标时存在较大差异。

指标分为约束性和预期性两种类型。过去各城市的约束性指标基本上都包含能源消费总量控制、煤炭消费总量控制、单位GDP能耗下降等三个通用约束性指标。节约资源和环境保护，是我国的基本国策。实施能源消费总量和强度“双控”目标责任考核评价，是推进生态文明建设、实现高质量发展的重要工作措施。因此“双控”目标从省级、市级到区县级层层分解，成为了通用约束性指标。除了这三个约束性指标，有的城市还提出了油品控制、煤电污染物排放浓度、非化石能源占一次能源消费比重等个性化的约束性指标。去年《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》提出一次能源消费中可再生能源比重目标也列入各省经济社会规划的约束性指标。未来该指标也许会成为普遍采纳的通用约束性指标。

城市能源发展中主要任务部分指出了引导发展的重点方向，体现了积极推进、倡导落地的新技术、新业态、新政策。重大项目部分指出了未来五年里预计建成投产、计划开工建设、开展前期工作等三类项目的情况。

城市能源规划中，如何统筹好外来能源供应与本地能源供应的关系是关键内容。许多城市的能源消费总量大，本地煤、油、气能源资源匮乏，能源供应较依赖于外来能源。而受到资源短缺、运力紧张、价格波动和极端天气等因素的影响，外来能源的能源运输通道和供应链存在较大不确定性，因此能源供应保障压力长期存在。很多城市一方面重视多渠道、多方式吸引利用外部资源，包括煤、油、气等一次能源资源，和电力等二次能源资源；鼓励本市能源企业走出去，采取参股、并购等方式开展省外、境外的能源资源投资和开发，力争建立更多长期稳定、价格合理的海内外能源供应渠道。另一方面重视建设本地支撑电源、电网网架、能源存储能力，增强对一次能源的引进、转换、分输、储备和调节能力；在本地整合管道、油气库、码头等资源，扩大油气储备；重视本地管网建设，加强区域之间的互联共享；鼓励本地充分利用本地可再生能源。

城市能源发展规划工作存在的问题

“十三五”期间，制定和出台能源发展规划的城市数量仍然较少。国网（苏州）城市能源研究院通过百度爬虫数据统计，“十三五”期间，全国291个地级市中，仅有25%左右的城市印发了能源发展规划，以及少数城市开展了相关研究却尚未印发文件。有的城市不开展规划的原因是能源保障或能源转型压力不显著。而有的城市即使设立了富有挑战的能源保障和能源转型目标，也未编制能源发展规划，可能因为存在以下三类问题和困难。

一是缺乏指导文件，综合统筹协调难度大

《省级能源发展规划管理办法》为省级能源发展规划制定提供了指导性、规范性文件。然而城市能源发展规划缺乏指导文件或者公认的规范要求。省级能源规划中明确的“未列入省级能源发展规划的能源项目，省级政府及有关部门原则上不得核准”规定也并不完全适用于城市能源发展规划。由于缺少指导文件或管理办法，城市能源发展规划的规范性和权威性远不如省级能源规划。

城市能源发展规划编制工作需要协调电力、燃气、供热、可再生能源、节能等多个专项，协调工业、建筑和交通部门的清洁替代，加强市级能源综合规划约束性指标、重大项目、重大任务与专项能源规划的衔接，争取做到不同能源品种协同规划、协同实施，发挥规划对能源发展的引导调控作用。由于缺乏管理办法或者指导文件，能源管理职能分散、协调工作量大、衔接不够通畅等问题十分突出。

二是能源统计数据缺失，统计口径不一致

城市能源发展规划需要的数据主要包括以下四类。一是能源消费类数据，包括全社会和各行业领域的能源消费量、用电量、煤炭消费总量、油品消费总量、天然气消费量等；二是能源生产与供应能力类数据，包括电力装机、煤电装机、气电装机、成品油供应能力、天然气供应能力、能源储运设施、输电线路长度、变电容量、天然气主干管网、成品油输送管网、供电可靠性等；三是能源节约与环境保护类数据，包括单位生产总值能耗、燃煤电厂供电煤耗、线损率、各个终端行业领域的能源效率、煤电污染物排放浓度等；四是能源产业类数据，包括电力、热力生产和供应情况，新能源和节能环保产业情况等。由于许多行业主管部门未建立完善的能源资源统计体系，全市能源数据分散在不同部门。在一些城市，不同部门公开的同一指标数值存在明显差异。统计数据的缺失和统计口径的不统一，不利于对能源系统历史趋势和未来发展情况进行研判，难以支撑能源发展规划的决策和监管。

三是对能源系统复杂性的认识有阶段性局限

传统上常将能源定位于“以需定供”，更多考虑的是满足经济社会发展需求的保量问题，较少考虑能源资源紧张、能源活动产生的污染物和温室气体排放对城市发展的影响。而且在制定能源消费总量控制、煤炭消费总量控制、能耗强度下降等能源转型措施时，尚未充分认识能源系统的复杂性。由于缺乏对能源问题系统性和复杂性的认知，在有的地方表现为制定能源发展规划和协调各个专业部门的动力与能力欠缺。同时由于一些区域发电供热项目的审批权是在省级政府的有关部门，也一定程度上影响了地市主管部门制定能源规划的积极性。

城市能源发展规划未来展望

一是以城市能源发展规划为抓手，践行新发展理念

以城市能源发展规划为抓手，践行创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。通过规划践行创新理念，推动清洁智慧电力技术、产品的创新突破，以及上下游产业链的创新发展，推动能源市场机制、政策制度的创新培育；通过规划践行协调理念，推动电、热、冷、气协同优化，促进多品种能源的深度融合和协调发展，将能源生产、运输、消费、储存全过程管理与城市环境、社会、民生全面可持续发展相协同；通过规划践行绿色理念，推动实现清洁能源高比例供应和利用，推动绿色交通、绿色工业、绿色能源发展；通过规划践行开放理念，推进能源技术、产业、资金、模式的交流合作；通过规划践行共享理念，推进人人可使用无差别、可靠、清洁的能源，推动不同主体均可生产电力、并网传输以及公平参与市场交易、分享投资效益。

二是出台城市能源发展规划管理办法

城市能源发展规划管理办法的制定，有利于提升规划工作的规范性、权威性，促进加快实现城市能源转型。通过统筹优化，可以高效实现能源转型这个复杂系统工程。建议结合国内城市能源发展规划经验教训，省级政府相关主管部门出台城市能源发展规划管理办法，为未来需要制定能源规划的城市提供专业指导。新发展阶段需要新的能源发展规划思路和工作模式，应进一步提升对能源发展规划工作的战略定位，提升统筹协调能力，推动凝聚各部门、各企业对能源转型路径的共识。立足发展面临的重大问题，准确把握新发展阶段的新要求、新机遇，在制定规划中深入贯彻新发展理念，为城市能源发展和城市高质量发展明确原则导向、发展目标和重点任务。

三是在规划编制中重视碳达峰、碳中和远景展望

“十四五”能源发展规划以2025年为规划水平年，通常远景展望到2035年。由于部分地区会在2030年之前提前实现碳达峰，因此在“十四五”能源规划中需要考虑碳达峰以及达峰后的情况，在“十五五”能源规划的远景展望时更需要考虑部分行业和部分区域提前碳中和的情况。能源基础设施发展具有极强的锁定效应，未来五年投资建设情况，将很大程度上影响未来10到20年的能源供应。在制定5年规划时，必须要重视中长期能源供需形势将与当下出现巨大差异。例如研判是否新建传统能源发电机组时，要深入研究中远期发电小时数降低问题；研判是否淘汰小型煤电机组时，要深入研究中远期可再生能源快速发展下调峰资源紧张问题；更加超前考虑规划清洁能源受入通道问题；面对高电气化下迎峰度夏和迎峰度冬期间能源供需紧张问题，更超前考虑灵活性资源规划问题；深入研究率先推出碳中和示范区的问题等。

四是推动革命性能源技术创新和示范应用

“双碳”目标对绿色技术创新带来了发展机遇。预计清洁能源、节能、储能、电能替代、能源环保、智慧能源、能源材料等领域将出现重大技术突破，装备制造业和现代服务业将出现具备国际竞争力的创新主体。建议通过城市能源规划推动示范项目的布局，更突出以用促建、以市场为导向的清洁能源技术创新和推广应用。随着能源革命与数字革命相融并进、加速发展，能源产业与互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等数字化技术的融合日益加深。电力电子、新材料和先进制造等领域的技术创新持续推动能源行业变革，新一代光伏、大功率高效风电、新能源汽车技术不断成熟，大规模储能、氢能与燃料电池、第四代核电等技术有望突破，能源利用的新模式、新业态、新产品日益丰富。城市能源系统的基本技术形态有望出现革命性变化，加快向清洁化、低碳化、数字化、智慧化发展。

五是通过城市能源信息平台促进不同专项规划之间的协调

城市能源信息平台将分布在不同部门的能源数据收集起来，统一统计口径，可为城市相关规划和政策的制定提供量化支撑。国家能源局正在建设能源规划仿真模拟数据库，对各种经济环境的情况进行仿真模拟，以保证规划水平。广州市正在基于能源管理与辅助决策平台等信息化手段，构建多部门能源数据信息库，搭建能源公共信息发布平台，强化能源需求分类监测、供应安全预报，建立健全能源消费总量监测预警和信息发布机制，并加强能源形势分析会商机制，强化市与区、部门与企业的协调联动。建议通过完善的数据积累和可视化设计，促进不同主管部门科学、协同制定能源发展规划和各个能源专项规划。城市能源信息平台的建设，离不开公共服务购买机制、软件开发能力的逐渐培养，从用上到用好预计是一个长期过程。建议利用平台加强对规划实施情况的监测，支撑对规划的中期评估和滚动修编工作，以提升规划的科学性、有效性。

本文刊载于《中国电力企业管理》2021年04期，作者霍沫霖、郭磊、陈光供职于国网能源研究院、国网（苏州）城市能源研究院