水资源是制约我国经济社会可持续发展的瓶颈。开展区域再生水循环利用是缓解水资源供需矛盾的有效措施，是贯彻落实党中央、国务院关于污水资源化决策部署的重要举措。
按照生态环境部等四部门联合印发的《区域再生水循环利用试点实施方案》（以下简称《实施方案》）要求，近日，生态环境部联合发展改革委、住房城乡建设部、水利部印发了《关于公布2022年区域再生水循环利用试点城市名单的通知》（环办水体函〔2022〕502号），明确了首批纳入区域再生水循环利用试点范围的19个城市。这项试点工作对于提高缺水地区再生水利用能力、缓解水资源供需矛盾、引领我国各地挖掘污水资源化利用潜力具有重要意义。
区域再生水循环利用是指达标排放的尾水经人工湿地水质净化工程等生态措施进一步改善后，在一定区域统筹用于生产、生态、生活的污水资源化利用模式。与污水资源化利用的常规做法相比，区域再生水循环利用试点更加强调区域统筹、生态净化、调蓄利用，综合效益更加显著，对于推动缺水地区探索协同推进降碳减污扩绿增长的水生态环境保护新路径具有重要意义。
一、水资源已经成为我国经济社会可持续发展的瓶颈
人多水少、水资源时空分布不均，与经济要素之间不适配是我国基本水情。我国水资源总量虽然较大，但人均水资源量只有世界平均水平的四分之一，是全球13个人均水资源量最匮乏的国家之一。随着人口数量的不断增加，人均水资源量还将继续降低。我国水资源的特点使水资源短缺问题更加突出。特点之一是年均水资源量差别较大。近20年来，水资源量最多的是2010年，比常年值偏多11.5％；最少的是2011年，比常年值偏少16.1％，也是1956年以来最少的一年。一般认为，随着气候变暖等因素的影响，水资源的年均变化还将进一步加大。另一个特点是南北分布严重不均，与土地资源、人口的空间分布不相匹配。在全国十个水资源片区中，北方六区（松花江、辽河、海河、黄河和淮河５大流域以及西北诸河）的水资源量仅占全国的16.7％，但土地和耕地却远高于南方四区。
水资源已经成为制约我国经济社会可持续发展的瓶颈。我国从“十二五”开始施行“最严格的水资源管理制度”，划定用水红线，控制用水量增长，2021年用水量控制在5920亿立方米，与2012年的6131亿立方米相比，总用水量实现了零增长。这一成绩主要来源于工业节水。2012年到2021年，工业用水量由1379亿立方米下降到1050亿立方米，农业灌溉一直维持在3700亿立方米左右，生活用水由740亿立方米增长到910亿立方米。其中，万元工业增加值用水量由65立方米降低到28立方米，京津冀地区已经接近10立方米，提前十年达到了《全国水资源综合规划》提出的2030年目标。与此同时，还要看到，2021年全国规模以上工业用水重复利用率达到92.9%，节水水平已经远超发达国家，工业领域节水潜力已经不大，而工业进一步增长、城镇化率稳步提升、粮食稳产高产、生态环境持续改善等各领域用水需求持续上升，水资源供需矛盾亟待破解。有鉴于此，我国对黄河、淮河、海河等缺水流域提出了“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，建立水资源刚性约束制度。
二、污水再生利用是突破水资源瓶颈的重要途径
纵观解决水资源紧缺问题的国际经验，包括污水再生利用在内的非常规水资源开发利用是根本途径，以色列、新加坡、澳大利亚、南非、纳米比亚等缺水国家都是开发利用非常规水资源的典范。
以色列60%国土是沙漠，其余部分属于半干旱地区，年降水量435毫米，2017年人均水资源降低到214立方米，水资源极度匮乏，不足我国的十分之一。但是，以色列政府2013年10月宣布全国用水不再受天气制约，水安全问题已经彻底解决，其根本途径就是污水再生利用和海水淡化等非常规水资源的开发。从上世纪九十年代开始，以色列建设了大量污水再生、输配、储存、利用设施，目前污水再生利用率超过90%，下一步拟全部再生利用。以色列再生水90%用于农业灌溉，支撑起现代高效农业，除了自给自足，还成为农产品出口国。
以色列通过开发非常规水资源成功解决了水安全问题，我国北方许多地区年降水量、人均水资源量均低于以色列，这些地区应借鉴以色列污水资源化成功经验，开发非常规水资源，解决当地缺水问题。
美国人均水资源量是我国的四倍多，西部严重缺水，有限的水资源主要用于农业灌溉。2014年，美国国会认为单纯通过提高用水效率无法满足粮食安全和经济持续增长的需要，预计2025年将有超过40个州面临缺水状态，责成联邦政府采取措施应对水危机。2019年，联邦政府宣布实施国家水回用行动计划，以保障美国水安全以及水资源的可持续性和韧性为目标，全面规划并实施包括市政污水等六大方向的收集、再生与回用，确定了200个行动目标，组织28个各方独立责任人、80个合作机构开展11个战略主题、37个具体行动，同时成立了跨部门工作组，统一协调各方。
我国水资源总量及特征与美国有相似之处，两国也都有通过大规模跨流域调水应对缺水的实践，但都没有解决水资源紧缺问题。因此，我国应当借鉴美国做法，系统谋划、全面开展污水再生利用，突破水资源瓶颈，支撑经济社会可持续发展。
三、把握好区域再生水循环利用的几个关键
一是着力拓宽再生水综合利用的渠道。污水再生利用的方向包括农业灌溉、工业利用、市政杂用以及生态环境等方面。以色列是目前公认污水再生利用最成功的国家，90％的再生水用于农业灌溉，超过灌溉用水量的60％。为实现90％的利用率，以色列建设了共计200多座、总库容超过２亿m3的再生水水库，敷设了从水库到灌溉点的再生水输配管道，覆盖了绝大部分国土。污水再生利用的第二个方向应是热电及工业大户的冷却水，用量较大，用水点集中，管道敷设难度小。如果将再生水用于市政杂用，用水量小且分散，再生水沿城市建成区逆向扩散，缺少储存设施用地和输配管线路由，利用难度较大。生态环境补水方向可以作为接受剩余再生水的备用渠道。试点城市可以借鉴以色列的经验，选择需求大、基础好、综合效益明显的用途作为再生水利用的重点方向，系统规划建设相关设施。
二是牢牢守住风险评估管控的关口。首先，做好源头管控。我国不少城镇污水厂接纳了工业废水，影响了再生水的循环利用。试点城市不应将接纳含有毒有害物质的工业废水的污水处理厂纳入区域再生水循环利用体系。其次，规范运行维护。现有技术装备总体上能保障污染物稳定去除，再生水水质风险往往来自操作层面监测偏差、运行操作不当乃至错接漏接等运维问题。试点城市要建立健全相关设施的长效运营机制，制定完善运行管理规范，确保水质稳定满足回用要求。最后，要严格监督管理。规模化长期使用再生水存在一定风险，关于病原体、盐度以及内分泌干扰物等新兴污染物对人体健康和生态影响的研究一直在进行。以色列开始将再生水大规模用于农业灌溉以后，发现部分地区地下水有盐渍化倾向，随后开展了全国性源头减盐行动，有效控制了地下水盐渍化倾向。试点城市要加强循环利用全过程水质水量监测，严格过程管理和末端监管，确保水质安全可控。
三是充分发挥有为政府和有效市场的作用。区域再生水循环利用涉及多行业多部门，与社会公众利益息息相关，需要有力的政策支持保驾护航。首先，组织体系要到位，针对目标确定统计考核体系，以考核促达标。其次，建立科学合理的再生水价格体系，涵盖再生水生产成本，同时给予适当的财政支持。最后，理顺融资机制，落实税费优惠政策，提高市场主体积极性。美国联邦政府对西部14个缺水州的污水再生利用项目补贴25％的建设费用，40个州制定了鼓励政策。以色列制定了鼓励再生水农业灌溉利用的价格政策。这些做法都可以作为试点城市的有益借鉴。
作者：中国人民大学环境学院教授、博士生导师，中国人民大学低碳水环境技术研究中心主任王洪臣
