政策解读：科学谋划 统筹推进 构建新时期黄河流域城镇污水垃圾处理新格局
“十三五”期间，沿黄9省（区）深入贯彻习近平生态文明思想，落实党中央、国务院决策部署，城镇污水垃圾处理能力有效提升，但仍存在发展不平衡不充分问题。近日，国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发了《“十四五”黄河流域城镇污水垃圾处理实施方案》（发改环资〔2021〕1205号，以下简称《实施方案》），进一步强化顶层设计，推动设施高质量建设和高水平运维。
一、新发展阶段城镇污水垃圾处理面临新形势
一是生态环境保护形势依然严峻。黄河流域环境污染积重较深，水质总体差于全国平均水平。“治理黄河，重在保护，要在治理”，城镇污水垃圾处理设施建设是深入打好污染防治攻坚战的重要抓手，对于改善流域生态环境、防范化解安全风险、加快生态文明建设、推进绿色发展具有重要作用。
二是碳达峰碳中和任务艰巨。黄河流域是我国重要的能源基地，“十四五”时期，应推动减污降碳协同增效，在城镇污水垃圾处理领域推广节能低碳的工艺和装备，推行物质能量回收利用，有利于减少能源消耗、降低环境影响，助力实现碳达峰、碳中和。
三是治理体系和治理能力亟待提升。黄河生态系统是一个有机整体，城镇污水垃圾处理应充分考虑上中下游差异，坚持因地制宜、分类施策，同时，也要着眼于流域整体性、关联性、系统性，统筹推动城镇污水垃圾处理高质量发展。
二、坚持因地制宜，完善环境基础设施网络
一是既要补齐短板，又要均衡结构。《实施方案》提出分级分类的差异化目标，推动构建由城市向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络。例如，提出地级城市基本建成生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理系统，具备条件的县城基本建立生活垃圾分类处理系统，建制镇逐步健全生活垃圾收集转运体系。
二是既要做好增量，又要做优存量。《实施方案》围绕存量提质与增量结构调整并重，有力有序推进实施。例如，提出补齐污水收集管网短板，推进污水管网全覆盖，同时以黄河干流和汾河、渭河、湟水河、涑水河、延河、清涧河、湫水河、三川河等沿线城市和县城为重点，实施老旧破损管网修复更新。
三是既要科学适用，又要经济可行。《实施方案》综合考虑上中下游自然地理条件、经济发展水平、治理需求和财政能力，推动城镇污水垃圾处理。例如，提出分类施策推进污水处理，实施差别化精准提标，上游高海拔地区选取适用于高寒缺氧气候的处理工艺和模式，建制镇设施建设按需而定、量力而行等。
三、坚持系统观念，统筹建设运营管理
一是明确统筹推进机制。《实施方案》提出，各省级污水垃圾处理主管部门合理明确本地区目标任务，各市县人民政府履行主体责任，做好项目谋划储备、明确建设时序，开展动态监测和定期评估。推广整县推进工作机制，统筹设施建设运营。完善跨区域跨部门联合执法机制，严厉打击直排、偷排、乱排行为。
二是推行一体化运行维护。《实施方案》指出，推行污水处理、管网收集和河湖水系“厂—网—河（湖）”一体化，垃圾收集、分类运输、分类处理“收—运—处”一体化运行维护管理，保障城镇污水垃圾处理的系统性和完整性。鼓励将不同规模、不同盈利水平项目综合打包授予特许经营权。
三是强化设施共建共享。《实施方案》明确，鼓励跨区域统筹建设焚烧处理设施和飞灰协同处置设施等。按照“城旁接管、就近联建、独建补全”原则，合理有序推进建制镇污水处理设施建设。建制镇与县城污泥处置应统筹考虑，或与临近市县联合处置。
四、坚持绿色低碳，大力推动资源化利用
一是推进污水资源化利用。合理布局污水再生利用设施，推广再生水用于生态补水、工业生产和市政杂用等。到2025年，上游地级及以上缺水城市再生水利用率达到25%以上，中下游力争达到30%。推动污水资源化利用示范城市和资源能源标杆再生水厂建设。推广污水源热泵技术和屋顶分布式光伏发电。
二是推动污泥资源化利用。鼓励污泥经无害化处理满足相关标准后，用于改良盐碱地、沙漠化土地等，以及荒地造林、苗木抚育、园林绿化和农业利用等，土地资源紧缺城市可选用“生物质利用+焚烧”模式。推广将污泥焚烧灰渣建材化利用。到2025年，城市污泥无害化处置率达到90%以上。
三是加强生活垃圾资源化利用。统筹推进生活垃圾分类网点和废旧物资回收网点“两网融合”。鼓励生活垃圾焚烧余热梯级利用，考虑区域热负荷需求，优先采用热电联产模式。鼓励填埋气收集利用，推广焚烧炉渣、厨余垃圾等资源化利用。到2025年，城市生活垃圾资源化利用率达到60%左右。
“十四五”时期，黄河流域生态环境保护处于攻坚期、窗口期，推进城镇污水垃圾处理机遇和挑战并存。《实施方案》为下一步工作推动奠定了基础，建议狠抓落实，加强流域联动、区域协调、城乡统筹，在推动实现碳达峰、碳中和愿景目标下，构建污染物削减绩效切实提升、资源化利用水平有效提高的污水垃圾处理新格局，促进黄河流域生态保护和高质量发展。
（作者：龚道孝中国城市规划设计研究院水务院院长/陶相婉中国城市规划设计研究院水务院博士）
