在完成“全国一张网”的“物理”联通后，国家石油天然气管网集团有限公司（下称，“国家管网”）在涉及公平开放的体制机制联通上遇到了新的挑战。

去年10月，国家管网首批托运商制度被推出，随即有54家企业获得国家管网托运商的资质。时至今日，又经过两轮上报和筛选后，据经济观察报了解，截至今年4月，共注册1797家，信息有效997家，审核准入即获得托运商资质的共有690家。这其中，截至今年3月底，仅有80家托运商的184项服务申请被受理，批复实施数量为40项。

5月12日，一位亲历过上述申请过程并最终获得资质的企业人士对经济观察报表示，申报之初，他的感受就是“一头雾水”，也有很多资质不浅的企业选择先做观望并未在第一轮启动申报，但最终名单出来之后，（他们）更看不透遴选的标准是什么了。

2020年托运商准入所需要的材料要求主要包括企业法人身份证证件扫描、营业执照、银行开户证明、第三方资信报告、安全生产相关资质以及天然气管网设施公平开放申请表。

国家管网集团将这部分业务成为“增量保供资源”。经济观察报记者通过采访了解到，无论是参与申请方还是受理方，过程中的普遍感受是，“托运商准入门槛不高”、“持有托运商资质成本低”。

其中存在的问题，具体来看主要有：获得资质的企业中集团型企业下属公司占比达57%；多数申请企业并未理解托运商概念，大量设计、咨询、建设、建材公司申请托运商资质。

更为重要的是，近90%已准入托运商未实际申请托运服务，无效申请信息、定期资质合规审查需要耗费大量的人力物力。（记者 高歌）

由于后续获得资质的企业名单未获批露，在首批入围54家企业中，经济观察报记者注意到，其中有21家企业为国企属性，其余则为私营企业或私营合资企业，外资企业有4家。但也存在2021年1月新近注册的公司，如英盛（海南）国际贸易有限公司，成立时间即为2021年1月7日。

一位油气行业从业人士同日对经济观察报表示：“不乏一些企业想要钻空子，他们自身并非是贸易商，既无气源也无下游的客户，很有可能想要获得资质后申请管容，再对外出租，这种‘空对空’的做法是不合规范的，很大程度上会影响原本就有限的管容资源的有效利用。”

上述人士认为，这背后透露出的问题在于，准入门槛较低且筛选规则的不透明，致使托运商中涵盖大量的不具备资质的企业，影响原本就较为有限的管容空间的分配。而从管网目前的运行情况看，管道负荷率在物理意义上实现互联互通之后不升反降，由原本的76%下降至68%，亟需降低降低的管输费用不降反升。“这样的情形有悖于管网公司公平开放、互联互通的成立初衷，因此在体制机制上需要更进一步改善，以理清现阶段的面临的低效、混乱的状态。”

2019年5月24日，国家发展改革委、国家能源局、住房城乡建设部、市场监管总局联合印发了《油气管网设施公平开放监管办法》（发改能源规〔2019〕916号，下称，“办法”）。

在上述人士看来，这是托运商制度的基础的重要组成部分。《办法》明确了基本原则：非歧视性原则——无正当理由不得拖延、拒绝与符合开放条件的用户签订服务合同。既有优先原则——在保障现有用户现有服务的前提下，将其剩余能力向用户开放。提出了框架方案：信息公开、能量计量。强调了监管措施：统筹规定了现场监管、协调调解、投诉举报、监管通报、责任追究等监管措施。对合同协商、合同签订、合同履约等不同阶段行为的强化监管。

但针对托运商资质《办法》没有给出具体的、量化的要求，定价细则同样没有给出。从参与操作的公司角度出发，他建议国家管网集团应就托运商制度制定公司可操作性层面的量化实施细则。

从目前的组织架构来看，生产经营本部缺乏一个对外沟通、对内约束的渠道，导致用户、托运商以及管网侧信息交流不畅。此外，在生产经营本部中，生产经营业务需与调控中心的业务分隔，形成前者对后者的有效考核，规则制定与具体落实“两权分离”，如若不分离则会产生“裁判员和运动员是同一拨人”的问题。

由此，他建议，生产经营本部内应改组设立“运行监督处”，对内履行监督职能，对外履行沟通职能，以确保管网运营“资源配置”合理性。其中管理职责为对输气分公司、调控中心和各管道公司等内部机构进行专业技术考核。

考核的方向主要为，相关单位运营成本，促进降本增效，形成成本和价格的内部监督；法律合规，监督“公平开放”以及公益政策的落实；运行安全，监督所编制的运行方案是否能保证国家能源安全，监督各级调度的执行是否符合规定；内部计量和贸易计量；五是负责建立KPI，开展国际对标等工作，建立可量化的内部考核、评价体系。

有关“资源配置的合理性”涉及油和气的分离。目前的现状是，油气不分离、区域公司划片而治导致天然气托运的过程中难以形成有效的路径以及气源的串换，更为紧要的问题是，无法有效厘清天然气的运输成本，不利于管输费的制定以及进一步降低。

上述人士认为，一个可行的方案是，可考虑在国家管网集团生产经营本部增设一个专门负责输气业务的分公司，由生产经营本部考核，输气分公司同现有的7家地方管道公司业务对接。“目前管道公司的业务范畴主要按区域划分，在特定区域中其成本构成涵盖原油、成品油以及天然气，但目前的托运商制度仅涉及天然气的代输业务，在实际的操作过程中，很难将全线的路径覆盖，且难将天然气的成本单独厘清拆分而出，这就涉及到管输费用难以进一步降低，而管输费在很大程度上决定托运商的气源在消费市场上是否有竞争力。”

对外，上述人士表示，作为公共关系处可履行沟通职能为，一是代表管网集团向社会公布管容、窗口期等信息；二是向社会公布成本和相关KPI指标、对标情况以及价格；三是对管网各级“客户服务”机构与托运商的商务洽谈进行监督，代表管网集团接收此类举报信息，接受社会监督；四是代表管网集团对接发改委、能源局，接受国家监管并做相关澄清；五是代表管网集团与石油天然气交易上海中心、重庆中心进行油气储运运营数据交互。

据经济观察报了解，在国家管网生产运营本部中，目前负责对接托运商相关工作的机构为客户服务处，难以完全履行前述职责。