我国VOCs污染治理监管存在的问题及对策

近年来，在社会各界的共同努力下，细颗粒物(PM2.5)污染得到了有效管控，但臭氧(O3) 污染问题日益严重，特别是在夏季，O3已成为导致部分城市空气质量超标的首要污染物。根据生态环境部发布数据，2020年1—12月，全国337个地级及以上城市O3日最大8小时浓度第90分位数的平均值为138μg/m3，相比2015年增幅为12%。挥发性有机物(VOCs)作为PM2.5和O3形成的重要前体物之一，排放量大，《第二次全国污染源普查公报》显示，部分行业和部分领域VOCs的排放量超千万t。本文对我国VOCs治理监管的相关法规、政策、标准进行了梳理，结合2020年在京津冀及周边地区、汾渭平原、苏皖鲁豫交界地区、长三角等区域开展的调研工作，深入分析了目前VOCs污染治理监管存在的问题，并提出对策建议，以期为推进PM2.5和O3协同治理监管提供参考。

01VOCs污染治理监管现状

“十二五”期间我国开始了VOCs污染防治工作，国家或地方层面相继出台了一系列涉VOCs管控的法律法规、管理政策和相关标准，“十三五”期间得到了进一步的完善，为落实“精准治污、科学治污、依法治污”提供了强有力的保障。

1.1 法律法规

《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称大气污染防治法》) 、《中华人民共和国环境保护税法》(以下简称《环境保护税法》)是VOCs执法直接相关的2部法律。《大气污染防治法》(2018年修订版) 涵盖VOCs管控总体原则、污染防治标准和期限达标规划、污染防治措施和法律责任等方面内容，是VOCs执法监管最重要的法律之一。《环境保护税法》将苯、甲苯、甲醛、酚类等多种VOCs物种列入环境保护税的征收重点，且有明确的污染当量核算标准和对应的税额，是利用经济手段推动VOCs减排的重要法律保障。

1.2管理政策

目前，国家层面出台的相关管理政策有10余项。2010年国务院印发《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》，首次从国家层面明确了开展VOCs污染防治工作的重要性;《重点区域大气污染防治“十二五”规划》提出全面开展VOCs污染防治工作、完善重点行业VOCs排放控制要求和政策体系，将VOCs控制提上日程;原环境保护部出台的《挥发性有机物(VOCs)污染防治技术政策》提出源头和过程控制与末端治理相结合的综合防治原则;国务院《“十三五”生态环境保护规划》《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》等文件为VOCs减排制定了量化指标; 特别是2019年和2020年，生态环境部印发《重点行业挥发性有机物综合治理方案》《2020年挥发性有机物治理攻坚方案》，将VOCs治理与环境空气质量紧密结合，重点针对石化、化工、工业涂装、包装印刷和油品储运销等五个行业提出管控要求，将VOCs治理监管推向了前所未有的高度。

1.3排放标准

截至2020年12月底，国家已发布VOCs相关标准20项，其中综合排放标准3项、行业排放标准17项，见表1。其中，《挥发性有机物无组织排放控制标准》(GB 37822—2019)的发布具有标志性意义，属于VOCs无组织管控的综合性标准。《石油炼制工业污染物排放标准》( GB 31570—2015)等11项标准已对VOCs无组织排放源项(储罐、泄漏等) 进行了规定，这些行业的无组织排放控制按行业排放标准规定执行，不执行GB 37822—2019的通用要求。而橡胶制品、合成革与人造革、炼焦化学、轧钢、电池、烧碱与聚氯乙烯等6项行业污染物排放标准，其VOCs 有组织排放控制按相应排放标准规定执行，因行业排放标准中对于无组织排放控制措施要求未规定或规定不全，无组织排放控制同时还应执行GB37822—2019的规定。无行业排放标准的涉VOCs行业，若为有组织排放控制需执行《大气污染物综合排放标准》(GB 16297—1996)的规定，若为无组织排放控制则执行GB 37822—2019 的规定。

02VOCs污染治理监管存在的问题

虽然2010年以来，国家先后出台了多项VOCs污染治理监管的法律法规、政策、标准，推动了VOCs污染防控，但由于VOCs管控起步晚、步伐快、基础弱，在治理监管过程中发现了不少问题。

2.1法律法规与标准体系不完善

(1)法律法规我国VOCs法律监管起步较晚，相关立法及配套文件不全，2015年新修订的《大气污染防治法》首次将挥发性有机物纳入了监管范围，但也仅对涉VOCs的部分行业和部分环节提出了要求。例如，第四十六条，仅对工业涂装企业提出“应使用低挥发性有机物含量的涂料，并建立台账”的义务并配套法律责任，其他同样涉及未使用低VOCs产品的行业将不能依法查处; 第四十八条“钢铁、建材、有色金属、石油、化工、制药、矿产开采等企业，应当加强精细化管理，采取集中收集处理等措施，严格控制粉尘和气态污染物的排放”，对于上述7个行业以外的企业，存在违反排放标准要求的行为，如涉VOCs物料转移、装载过程未密闭，储存VOCs物料和产品的容器、包装袋、储库、料仓未密闭使用或保存等，也无法依据本法进行处罚。此外，法律条款与承担责任无法一一对应，即使企业存在违反法律义务的行为，但因未配套法律责任，将难以对违法行为进行处罚。如《大气污染防治法》第四十四条提出“生产、进口、销售和使用含挥发性有机物的原材料和产品的，其挥发性有机物含量应当符合质量标准或者要求”的义务，但仅针对“生产、进口、销售”挥发性有机物含量不符合质量标准或者要求的原材料和产品的企业提出法律责任，未对“使用”的情况提出法律责任，这将导致无法通过法律对大量使用不符合质量标准要求的VOCs产品的企业起到震慑作用。(2)标准体系近几年，我国VOCs污染标准体系逐步完善，但距离目前管控需求仍存在较大差距。《重点行业挥发性有机物综合治理方案》指出，要加强石化、化工、工业涂装、包装印刷和油品储运销等重点行业的VOCs综合治理，但国家层面仅发布了石化、部分化工(如农药、制药、涂料、油墨、胶粘剂等)和油品储运销行业标准，工业涂装、包装印刷及部分化工行业尚未出台行业标准。缺少行业标准的企业，大部分地区有组织排放执行《大气污染物综合排放标准》(GB 16297—1996)中非甲烷总烃最高允许排放浓度为120mg/m3的要求，限值相对宽松，无法满足当前环境治理工作的要求;无组织排放执行GB37822—2019标准，但该标准属于综合性标准，管控适用的范围大，对于一些特定行业无法充分反映行业实际特点，势必影响VOCs的有效监管。(3)指导性文件VOCs相关法律、标准、政策具有较强的专业性，目前，基于一线执法监管层面的检查要点或执法手册类文件相对欠缺，地方生态环境部门执法贯标、执法监管以及企业自主整改难度增大。如GB37822—2019 等标准提出“VOCs是指参与大气光化学反应的有机化合物，或者根据有关规定确定的有机化合物”，但国家未配套发布基于参与大气光化学反应的VOCs物质清单，为后续VOCs物质的识别管控、监测监管等工作带来很大困难。(4)监管体系当前国内的生态环境监管体系主要是基于对SO2、NOx、颗粒物等常规污染物的管控建立起来的，而VOCs较为复杂，现有环境治理监管体系难以适应VOCs执法监管。从排放源来讲，SO2、NOx、颗粒物的排放源主要为工业源，而VOCs的排放源涉及更广，主要为工业源、农业源、生活源、自然源等;从排放形式来讲，大量VOCs污染属于无组织排放; 从污染物特性来讲，VOCs具有较强光化学反应活性、有毒有害等多种特性。

2.2执法监管能力建设不足

2.2.1 执法装备和监管手段不足(1)执法装备配备不足VOCs污染排放具有瞬时性、不稳定性，需要使用便携式检测仪器对现场排放情况进行快速检测和执法。但目前存在便携式执法装备配备不足及数据无法用于执法处罚的突出矛盾和问题。2020年开展的执法仪器设备调研结果显示，5个城市99个县(区)中仅10%的县(区)配备了微风风速仪，VOCs气体泄漏监测仪(PID或FID)配备比例更低。走航车、红外摄像机等装备不仅配备率低，还存在因无专业使用人员而闲置的现象。针对便携式仪器，国家制定了《环境空气和废气总烃甲烷和非甲烷总烃便携式监测仪技术要求及检测方法》(HJ 1012—2018)、《环境空气和废气挥发性有机物组分便携式傅里叶红外监测仪技术要求与检测方法》(HJ1011—2018)等标准，但上述标准仅针对便携式仪器应具备的技术要求和参数检测方法进行规定，而采用便携式仪器进行现场快速监测的方法还未列入标准监测方法，执法监测时仍然只能采用现行的标准方法，即采用手工采样实验室分析的方法来判断污染源是否达标排放，因而不能有效支撑VOCs污染日常执法监测工作，制约了地方执法监管的时效性。(2)自动监控系统覆盖率低《“十三五”挥发性有机物污染防治工作方案》规定，将石化、化工、包装印刷、工业涂装等VOCs重点排放源纳入重点排污单位名录，主要排污口要安装污染物排放自动监测设备，并与生态环境部门联网。2019年4个重点行业部分企业的调研数据显示，涂装行业安装VOCs自动监控系统的比例约50%，石化、化工、包装印刷行业的安装比例均不足30%。此外，自动监测数据直接作为证据用于执法和处罚的法律依据仍有不足，制约了自动监控系统的发展。(3)治理设施运行监管手段单一2020年相关调研显示，在石化、化工、工业涂装、包装印刷行业发现的问题企业中，治理设施未同步运行的问题占比接近一成。目前，企业治污设施与生产主体设施能否同步运行主要依靠企业自主性或执法人员现场检查，手段单一。近年来，全国部分地区已经在推广分表计电、用能监控等方式，但调研发现相关设备安装比例偏低，在缺少运行监控的情况下，治污效果无法保证。2.2.2 执法信息化能力不足近年来，环境违法行为更加趋向复杂化、隐蔽化、高科技化，传统执法监管模式面临严峻挑战。现有的环境违法问题发现机制、快速处理机制难以满足新形势下环境执法要求。目前，生态环境部门及其他部门积累了大量的污染源数据、监管数据、环境质量数据、遥感数据、用电数据、工商数据等，但是大数据分析应用能力尚显不足，“互联网+大数据”的监管方式刚刚起步，通过大数据分析为执法提供线索的机制、渠道尚需完善，距离精准治污、科学治污的要求仍有差距。

2.3 企业全过程精细化管控问题突出

在国家已发布的有关VOCs污染管控的政策文件中，提出要推进源头替代、过程控制、末端治理，实施全过程精细化管理，但目前部分涉VOCs企业仍存在源头控制力度不足、无组织排放问题突出、治污设施简易低效、运行管理不规范等问题。在源头替代方面，根据2020年相关调研结果，工业涂装行业使用的VOCs物料不符合VOCs含量限值标准或未提供相关含量限值资料的问题相对突出，大部分企业购买涂料、胶粘剂等涉VOCs物料时，不清楚供货商需要提供VOCs含量限值检测报告或企业自行开展物料VOCs含量限值检测。在无组织管控方面，石化、化工、工业涂装、包装印刷和油品储运销五大重点行业无组织排放环节发现的问题接近各行业问题总数的1/3，个别行业占比超过1/2。在末端治理设施方面，VOCs去除效率不满足要求或治理设施进口未检测导致无法计算去除效率、排放浓度不达标、使用单一低效治理设施、未安装治理设施等问题在各行业占比均较高，且同国外先进水平相比，国内主流技术在功能材料、技术细节、工艺设计水平和制造水平上还存在较大差距。在精细化管控方面，未建立企业环保信息相关台账或记录不全的问题占比较高，企业内部管理制度尚不健全。

03VOCs污染治理监管对策及建议

针对目前我国VOCs污染治理监管存在的问题，综合考虑企业VOCs排放特点、行业现状、执法监管难点等各方面因素，本文提出进一步健全法律法规和标准体系、完善治理监管体系、加强全过程精细化管控等相关建议。

3.1 健全法律法规与标准体系进一步完善VOCs法律法规与标准规范体系，强化依法监管。加快涉VOCs行业排放标准和技术指南的修订工作，尽快启动石油炼制、石油化工等行业排放标准以及《大气污染物综合排放标准》(GB 16297—1996)的修订工作，尽快制定包装印刷、家具制造、工业涂装等VOCs排放量较大行业的大气污染物排放标准，配套出台治理设施可行技术指南; 建立法律法规与标准规范实施效果评估机制，基于执法监管层面梳理存在的问题，适时启动《大气污染防治法》的修订工作，注重与标准的衔接;完善执法文件配套发布机制，在重要的法律、法规、标准发布的同时，应配套发布执法手册，通过执法监管进一步推动相关法规及标准的落实。尽快研究建立我国VOCs基础物质清单，参考国外研究成果，结合我国现行研究方法确定VOCs基础物质清单，并形成便于查询使用的手册或工具。

3.2完善治理监管体系3.2.1 建立智能监管技术体系开展卫星遥感、多参数空气质量地面监测微站、近地机载观测、车载走航、无人机等非现场问题排查关键技术研究，快速识别污染排放高值区、异常区并精准定位污染源。推进治污设施安装分表计电、用能监控、DCS(分散式控制系统)监控、视频监控等，切实保证治污设施与生产主体设施的同步运行率。开展VOCs现场执法关键装备技术研究与应用。一方面，提高自动监控系统安装比例，严格要求重点排污单位名录企业安装自动监控设施并联网，完善自动监测数据执法应用的标准规范。另一方面，加大环境执法装备建设力度，使执法装备全面达到标准化建设要求，开展现场执法关键装备技术的适用性、规范性研究，完善技术推广应用机制和配套标准监测方法，积极推动现场执法的高效性。3.2.2 建立人工智能应用体系建立大数据与人工智能相融合的应用体系，全面强化多源数据的整合与融合，利用大数据、云计算、移动互联网、区块链、人工智能等新技术，建立数据报警、违法行为判定系统和分级分类管控应用技术，将有限的执法力量优先投向高风险、高污染企业，引导企业自律、守法和信息公开，实现大数据高效应用和智能监管。

3.3加强全过程精细化管控

加大源头替代的宣传力度和执法检查力度，同时国家层面出台奖励政策，鼓励企业积极推进源头低(无)VOCs原辅材料替代。推进重点行业工艺优化，生产环节应处于密闭设备、密闭空间内进行，无法密闭的环节应加强无组织排放管控，废气要做到“应收尽收”。针对治理措施，建议国家层面编制可行性技术指南，明确治理措施的适用场景、最佳运行参数、安装运行维护要求，确保排放浓度稳定达标。企业应加强环保意识，健全环保制度，完善台账、操作规范等，逐步强化全过程精细化管控。

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