他山之石：新加坡城市水管理经验与启示
导读：梳理了新加坡城市水管理的系统化发展历程，总结了新加坡在规划利用、法制建设、监管实施、宣传教育等方面治水经验，从推进综合规划、完善政策体系、强化监管手段、创新运营模式、倡导共建共治共享等方面提出了对我国城市水管理工作的相关建议。
0 前言
新加坡地处东南亚，四面环海，是一个城市岛国，国土面积719 km2，热带气候，多年平均降雨量2 400 mm。2018年人口总数约560万人，人均国内生产总值约6.4万美元，人均综合用水量约150 m3/d，自来水普及率100%， 自来水管网漏损率4.6%，污水管网覆盖率100%。
由于境内没有主权完整的独流大河和体量足够的湖泊，新加坡水资源较为短缺，并且由于城市建设密度高、沉降问题突出，致使海水倒灌时常发生。面对缺水与内涝现象共存、水环境脆弱敏感等形势，新加坡为保证城市经济社会的可持续发展，通过因地制宜制定水资源发展战略完善涉水管理体制，修订水管理法规政策，推广宣传教育等管理措施，有效推动了以城市水系统的健康循环发展。
1 新加坡城市水系统管理发展历程
新加坡于1965年建国，初期面临严重的水资源短缺和水污染问题，迫于经济社会发展需要，新加坡启动了治水工作，历经四个发展阶段，成功化解了城市水危机，实现了城市健康水循环，为人居环境改善和社会可持续发展奠定了良好的基础。
（1）起步探索阶段（1965-1977年）。这一阶段新加坡淡水资源极度匮乏，大部分供水依赖于1961年和1962年与马来西亚签订的两份长期供水合约（分别于2011年、2061年到期），约定柔佛州每天向新加坡输送3.5亿加仑（1加仑≈3.79 L）的生水，价格是每1 000加仑3分钱。饮用水供给不足的同时，由于建设密度高、地面硬化率高，新加坡城区内涝频发，并且河流污染严重，面临恶劣的公共卫生环境。因此，新加坡政府提出优先开展以水资源管理为主的城市蓝绿基础设施建设，为了扩展并合理利用水资源，开始建设并不断扩大集水区范围，在立法、执法、规划、工程等各领域做了大量基础工作。
（2）综合治理阶段（1977-1987年）。1977年，新加坡启动了河流综合治理工程，提出“保持用水清洁，让每一条溪流、每一个涵洞、每条小河都避免不必要的污染”。开展水环境整治改善行动，为此，新加坡政府实施了搬迁改造和污水治理等多种整治措施，制定了一系列法律法规并严格执行，严令管制水环境污染。
（3）稳步提升阶段（1987-2002年）。河流综合治理工程行动取得明显成效后，新加坡将经验做法推广到全国所有集水区，逐步理顺了城市水管理相关的立法、执法、规划等各项工作。2001年，新加坡通过体制机制调整，整合全国涉水相关管理机构，成立了公用事业局，并制定《公用事业法》，规定了公共事业局的相关职能，标志着新加坡城市水管理模式全面转型。
（4）创新发展阶段（2002年至今）。2002年，新加坡在全国范围内推广“新生水”，并引导发展为新加坡的主要水源，此后新加坡进入长效治水、创新发展的良性循环阶段。2006年，新加坡政府启动了ABC水行动计划（Active, Beautiful, Clean Waters），无缝整合环境、水和社区，创造全新的社区空间，并鼓励各种形式的滨水活动。不仅缓解了城市供水需求和防洪保护需求，也让居民在亲水活动中了解到水对于城市生活的重要性。此时，新加坡城市实现了水资源充足供应，水环境整体改善，水安全有效保障。
2 新加坡城市水管理的经验
2.1 合理规划，充分利用，构建健康水循环
综合新加坡数十年的水管理经验，首要的是对水资源的充分利用。新加坡政府严禁对地下水进行开采，并提出“四大水龙头”计划，通过雨水采集、海水淡化及循环再生水等途径提供水源，实现水资源的供需平衡和可持续利用。
为加强雨水循环利用，同时减轻城市内涝，新加坡政府将水资源规划与城市规划相衔接，统筹土地利用，设置集水区和雨水收集池。集水区是供水排水管网全面覆盖、统一供应、统一收集、统一处理的用水区域。集水区内实现了雨水、污水的全收集和全分离。降雨半小时后的雨水经收集处理后进入附近水库作为水源，初期雨水及生活污水经由污水处理厂处理后循环再生或外排入海（见图1）。目前新加坡集水区占到了国土面积的2/3以上，规划2060年达到90%。
2.2 制度保障，从严执法，形成良性监管体系
为了推动形成城市健康水循环，新加坡政府先后制定了一系列涉水法律法规，覆盖了城市水源、供水、用水、排水等方面。如《水源污染管理及排水法令》《废水和排水系统法》《公共设施(供水)条例》《公共设施(中心集水区和集水区公园)条例》《畜牧法令》《毒药法令》《公共环境卫生条例》（见图2）。此外，为了进一步推动节约用水，新加坡政府制定了阶梯水价、节水减免税等相关制度，大力推行水效标签计划，并定期对用户进行用水审计、强制安装节水设备。为了有效防止水环境污染，新加坡建立了严格的执法机制和执法程序，以硬性的执法主体和多样化的执法手段构成了有效监管体系，从根本上杜绝了水资源浪费和水污染事件的发生。
2.3 统一管理，规范审批，建立有效监管机制
新加坡涉水事务由公用事业局进行统筹规划，统一管理。《公用事业法》（2002）明确规定公用事业局的职责涵盖供水及供水系统管理、污水及污水处理系统管理、雨水的收集利用、海水淡化、公共教育和宣传等方面。综合统筹的水管理机构使新加坡城市水系统管理效率大幅提升。在公共事业局“一龙管水”基础之上，其他相关政府部门通过横向协调联动，协同参与，实现涉水管理的有效衔接。例如，集水区规划管理工作由公共事业局会同城市再发展管理机构、住房和发展署、国家环保局、土地运输管理机构等部门共同开展。在建设实施层面，所有项目严格按照相关法律法规审批土地开发利用，全面贯彻水污染防控理念，从源头杜绝水污染事件发生。
2.4 宣传引导，共治共享，形成社会合力
新加坡政府将“传媒导向”“市场导向”和“全民导向”作为三大创新管理策略，全面推动城市涉水工作的共建共治共享。以媒体信息传播，聚合社会群体智慧，弥补、强化或调整政府的环境政策。借助部分市场规律，引导相关企业加入，逐渐建立以“政府主导、市场辅助”的治理体系。“全民导向”把学校、社区、企业作为信息宣传的“基本单位”，由新加坡公用事业局每年设立专项经费，通过公众教育和公众参与，不断强化居民节约用水、珍惜水资源、保护水环境等各方面意识。
综上，新加坡的水管理在总体层面注重系统规划、统筹布局，在实施层面注重发挥政策和机构的作用，实现了水量与水质的平衡，供给与需求的平衡，形成了政府-企业-公众的多层级治理体系，探索出了具有特色化与效率化的城市水管理经验。
3 新加坡水管理经验对我国的启示
我国在当前日益严峻的水危机形势下，应积极借鉴新加坡城市水管理的先进经验和做法，结合自身特点充分吸收和利用。
3.1 实施综合性规划
整体可持续的战略规划是城市水系统可持续发展的重要前提。我国自2012年实行最严格水资源管理制度以来，非常规水资源开发利用量增速加快，2018年非常规水资源开发利用量86.4亿m3，占全国供水总量的1.44%，仍有较大的提升空间。可借鉴新加坡，在国民经济与发展规划、国土空间规划的框架下，提出符合城市水资源禀赋、兼顾城市水环境改善与水安全保障的水系统综合管理目标，系统编制城市水系统综合规划，同时，与城市基础设施建设、园林绿化、道路交通等专项规划相协调，保障经济社会协调发展、城市生态环境和谐宜居。
3.2 健全政策框架体系
完善的管理政策体系是城市水系统可持续发展的重要抓手。应借鉴新加坡水管理经验，健全地方法规、条例和许可制度等涉水法律法规体系基本结构，进行功能性、完备性、可操作性、协调性评估，形成政策工具视角下的涉水管理政策框架，形成由自上而下的引领和自下而上的反馈相结合的闭环政策体系，规范城市涉水管理工作。
3.3 建立综合管理机构
完善管理体制机制建设是城市水系统可持续发展的可靠保障。“一龙管水、多龙治水”是系统化推进城市水管理的基本原则。整合涉水管理资源，通过综合性水系统管理机构，将水资源、水环境、水安全等统筹管理。明确机构管理职权和相应的技术管理人员编制，确定城市涉水资金的统筹使用，推动建立城市水系统智慧管理平台。以智慧平台为抓手，推动涉水基础设施普查建档。以“全生命周期管理”理念联通城市水系统规划建设管理各环节，贯穿各相关政府部门，连接企业、公众等参与主体，形成城市水系统监管“一张网”。
3.4 创新设施运营模式
基础设施有效运行是实现城市水系统可持续发展的重要途径。以污水处理为例，建议创新设施运营模式，推动污水设施提质增效。通过政府推动，打破以项目为单位的分散运营模式，支持鼓励大型污水处理企业通过并购、重组等方式，提高产业集中度。推进跨区域规模化、集约化发展，鼓励厂网一体、站网一体、收集处理一体、建设养护一体的投资建设运营模式。
3.5 倡导共建共治共享
“美好环境与幸福生活共同缔造”是实现城市水系统可持续发展的重要手段。以人民为中心，顺应新时期人民群众对城市水资源、水安全、水环境的新期待、新要求，组织水文化、水历史、水生态等宣传教育。加强同新闻界、企业界、文化界、教育界等的横向联合，发动上至地方党委政府、下至支部村委、街道社区参与宣传，培育社团组织，发展中介组织，建成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，不断完善城市水系统治理体系，提升治理能力。
4 结语
城市水系统是城市有机生命体的重要组成部分，也是促进城市、人民健康发展的重要基础。通过新加坡城市水管理经验，我们充分认识到城市水系统循环再生的发展规律，需要以系统化思维开展我国涉水工作管理。统筹城市水资源、水环境、水安全各要素，实施综合规划；统筹各类管理政策，强化“闭环管理”；统筹各部门，实现横向互动，打通“条块分割”格局；统筹规划、建设、管理，实现全流程监管；统筹政府、企业、市民各参与主体，实现共建共治共享。多措并举，推动我国城市水系统的可持续健康发展。
